“小马拉大车”是一个形象的说法，用来描述个人或集体在做超出自己能力范围的事情。在基层治理中，这种现象尤为明显，表现为基层政府职权有限，但承担的责任和任务却非常繁重，导致工作负担过重。
形成原因
基层职权小：基层工作人员的职权有限，很多事情需要层层上报，决策慢且效率低。
人手短缺：基层人手不足，很多人身兼数职，忙得像个陀螺。
任务繁重：基层工作涉及面广，任务繁重，很多工作需要跨部门协调，难度大。
具体表现
身兼多职：工作人员身兼多职，忙得几乎没有休息时间。
疲于应付：基层工作人员疲于应付各种事务，陷入事务主义的漩涡。
焦虑担忧：工作人员充满焦虑，担心多做多错，工作动力不足。
成长受限：工作人员感到自己没有足够的资源和支持，成长受限。
解决方法
扩权赋能：推动“扩权赋能”突破基层“权小责大”难题，加大编制人力资源向基层倾斜力度。
减负赋能：通过“减上补下”等方式加大编制人力资源向基层倾斜力度，同时健全权力监督机制。
配置资源：配置相应的政策资源，为基层提供适当的保障。
松绑减负：推动人力、财力、资源的下沉，精准地匹配基层需求，为基层减负赋能。
新闻报道
从“小马拉大车”到“马壮车轻”
编者按：“上面千根线，下面一根针”“上面千把锤，下面一根钉”……一些基层单位“小马拉大车”的现象，曾让工作人员苦不堪言。浙江持续推进基层管理体制改革，从实践中找办法，持续提升治理能力，将“小马拉大车”变为“马壮车轻”，得到基层单位和社会好评。
如何让基层“马壮车轻”？首先是执法力量下沉，让基层“马”更壮。县市区执法人员下沉到乡镇街道，整合形成联动机制，乡镇街道的机构精简了，队伍却更精干了。
其次，通过制度创新，让基层的“车”更轻。2020年起，浙江推动构建“县乡一体、条抓块统”模式，编制形成乡镇（街道）“属地管理”事项责任清单，提出“清单之外无事项、列明之外无责任”。通过开展基层职责事项清理整顿，明确了一批村（社区）取消和禁入事项，划清社区职责边界，基层干部身上的负担更“轻”了。
此外，坚持系统理念，制度配套跟上。
改革为了人民，改革依靠人民，改革成果由人民共享。“小马”如何变“壮马”？坚持守正创新，顺应实践发展，持续完善制度，就能为提升治理能力提供源源不断的动力。
因改革而生，伴改革而长，温州龙港市历经从小渔村到农民城、从农民城到小城市培育、从小城市培育到撤镇设市这三次历史性跨越，每一步都刻着鲜明的改革印记。2019年来，龙港开始“市直管社区”，推行“大部制、扁平化、整体智治”县域集成改革，以40%的行政资源有效承接100%的行政管理职能。
不建机构建机制。系统性推进党政机构大部制，全市仅设6个党委部门、9个政府部门、6个事业单位。将多领域1146项行政审批事项、3043项执法事项分别划转至市行政审批局、市综合行政执法局。打破传统科室运行和对上衔接模式，实现从“由一个科室对应一个市局向一个模块对应上级一类业务、由多个科室承办一个管理对象不同业务向一个模块服务一类管理对象所有业务”转变。将事务性、服务性事项移交给社会组织、行业协会等社会力量承接，编制行业管理、社会救助、社区服务等154项政府职能转移目录，真正让政府“瘦”下来。
不坐机关坐社区。推进全域村改社区，将原199个村居撤并为102个社区。以21个中心社区为基础，通过党建联建的形式组建社区联合党委，依托各类党群阵地盘活区域党建资源。将95项服务性、事务性乡镇职能事项“清单式”下放社区、网格。构建“社区主职干部由市委直接任命、102个社区由市委直接考核排名、社区干部直接参加市委相关会议、重要问题直接上报市委解决”等“四个直接”机制。全市精准划分469个网格、15个专属网格、3311个微网格，实现90%以上基层矛盾、需求事项就近从快解决。
不靠编制靠智治。创新打造社会治理中心，联通基层治理“四平台”、应急协同指挥等15个线上线下平台和90个省市重大应用，建立人员集聚、占道经营等17个AI算法模型，实时监测12大领域683项运行指标，实现城市运行“全域感知”和基层治理“一网统管”。聚焦高频、多跨、群众急盼、协调难度大的事项，将若干个不同部门（科室）相关联的治理事项集成为高效联办、闭环运转的基层治理“一件事”。依托“龙港智治”平台，构建事件交办、处置、反馈、督办、评价全过程绩效考核指标体系。
常山：“一支队伍管执法”
体制不顺、权责不等、力量不足是困扰基层治理的“老大难”。2021年以来，常山县紧抓全省“大综合一体化”行政执法改革试点契机，以党建引领为核心，进一步把资源力量统起来、管辖边界厘清楚。
构建高位统一指挥体系。县级层面依托县社会治理中心，成立首个行政执法办案管理服务中心，实现全县行政执法“只进一扇门”，形成综合执法+交通运输、应急管理、生态环境、市场监管的行政执法新格局。7支中心镇街执法队分别配套建立执法办案中心。同步明确县直部门派驻机构属地管理原则，纳入乡镇统一指挥协调，赋予乡镇对派驻干部的指挥协调权、资源调配权、管理监督权、人事考核权，明确乡镇对县级部门20%以上考核权限，最大程度提升乡镇“话语权”。
创新高效智慧监管体系。聚焦多跨高频监管事项，实行“一件事”场景式管理。一方面，“智治中心”接入执法人员信息、装备配备情况等动态数据，加快执法处置效率。另一方面，导入全省“互联网+监管”系统，通过线上归集、数据分析，以监管建议书形式推送给相关主管部门，“智治中心”对立案处罚进行全过程跟进。对于群众关注较多的重点监管事项，分门别类建立10个数字化场景，其中“矿产品监管执法一件事”和“废弃物循环利用一件事”获全省推广。施行以来，企业受检次数减少53.6%以上，基层执法队员检查人次减少35%以上。
打造高质立体的执法体系。将“易发现、易处置、接得住、管得好”的19个领域399项综合行政执法事项，赋予规模能力匹配的七个中心镇街集中行使，下沉行政执法力量116名，实现从“跨级执法”到“属地执法”的转变。针对涉及环保、国土、烟草等多个领域重大行政执法案件，依托县“两法衔接”运行中心，加强政法部门与行政执法部门的案前融合配合，推动实现高效治理。
亲历者说:
回顾常山执法改革的历程，可用“三字经”来概括：“早”字当头，“实”字为先，“效”字以求。
常山县作为全省“大综合一体化”行政执法改革全域试点县，我们先行先试，突出县乡协同联动，强化条块高效融合，系统谋划“执法目录＋综合执法＋专业执法”三张清单，大胆探索“1+4+7”（综合执法+交通运输、应急管理、生态环境、市场监管+7支属地执法）行政执法新格局，实体运作“一办四组”（指导办、综合组、指挥组、协调组、法治组），从事权、人权和物权三个维度推动上下贯通、条抓块统、一体运行。
通过深化改革，我们组建成立全省首支“无人机中队”，建立了“综合飞一次”应用场景清单，打造了“智能巡检+AI感知+智慧执法”空中智能巡检新模式，既有效解决了“行政执法缺乏统筹”“执法扰企扰民”“看得见管不着、管得着看不见”等诸多问题，也为我们基层执法工作切实减轻了负担、提高了效能。如近日我们的一架无人机在实施例行空中巡检时，发现金川街道徐村村疑似有人焚烧垃圾、秸秆。无人机从下达指令到乡镇四个平台查收、受理、移交，再到街道执法队受理至结案，仅花了38分钟。
改革实施以来，常山县综合行政执法工作呈现“三升三降”的显著成效，即：行政执法数据采集和分析能力提升10倍，全域巡查效率提升15倍，发现问题和解决问题量提升8倍；行政执法检查频次下降67.86%，管理执法类信访投诉量下降38.72%，行政复议和行政诉讼下降72.18%，行政执法质效显著提升。
（作者系常山县综合行政执法局党组成员、副局长 叶青青）
案例
@宁波市：推行全域党建联建，社区成立“红管家”社区共治委员会，辖区单位和居民共建共享。鄞州区福明街道江城社区统筹属地各个小区资源，利用公共空间分别设立体育场所、图书馆等，由辖区单位和居民众筹捐献，周边居民共享，实现花小钱甚至不花钱为居民提供更多福利。
社会问题纷繁复杂，光靠基层单位难免存在人手有限、专业度欠缺等问题。鄞州区社会治理中心联动各界人士，成立浙江大学公共治理研究院宁波中心、鄞和社会协同治理创新实践园等，组建“鄞和调解名师团”，联合54名调解名师、216名律师、24名心理咨询师等各界专家共同参与治理，还和教育部门共建“宁波市校园矛盾调处化解中心”。
宁波还在各社区全面推行“社区智管家”系统，打通全省21个部门数据，实现“一表通”，每个网格员每周案头报表由此至少减少了2天的量。
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